Siseauditi roll valitsemises - 2. osa: Avalik sektor

Tampere Ülikool
18.12.2020 - 13:30

Avaldame 3-osalise artiklite seeria, kus meie Soome kolleegid kirjeldavad siseauditi rolli valitsemise ja ettevõtte tegevusvaldkonna vaates - finantssektor, avalik haldus ja börsiettevõtted. Artikli autorid Tampere Ülikoolist kirjeldavad, kuidas siseaudit toimib erineva juriidilise ja kultuurilise taustaga organisatsioonides.

Avalikul sektoril puudub üheselt mõistetav hea valitsemistava määratlus nagu on näiteks börsil noteeritud ettevõtete ühingujuhtimise koodeks. Hea valitsemistava on OECD soovitustes ja Euroopa käsiraamatutes laialdaselt tunnustatud osa ELi institutsioonide tööst. Hea valitsemine on avalikus sektoris oluline mõõde, kus ka siseauditil on hea valitsemistava juures oma oluline osa.

Siseauditil on oma oluline roll nii munitsipaal- kui ka riigisektoris. Enamik avaliku sektori siseaudiitoritest töötavad siseauditi üksustes või on siseauditi teenus teenusepakkujatelt sisse ostetud. Suurematel linnadel ja ministeeriumitel on enamasti suuremad siseauditiüksused, kus töötab mitu siseaudiitorit.

Soomes puudub siseauditil avalikus sektoris siduv õiguslik alus, kuigi riigieelarve määrus (1243/1992) annab soovitusi siseauditi korraldamiseks valitsus- ja ametiasutustes. Praktikas määravad organisatsioonid siseauditi põhimõtted ja protseduurid kindlaks oma haldusreeglites, tegevusjuhistes ja muudes väga erineva sisuga dokumentides.

IIA siseauditi kutsestandard hõlmab ka avaliku sektori siseauditit, kuid Soomes kehtivad õigusaktid ei pea neid selgesõnaliselt siduvaiks. Mitmed soovitused siseauditi rakendamise osas sisalduvad näiteks eelarvemääruses, samuti on suuniseid andnud riigikontrolör ja Soome omavalitsuste liit. Praktikas varieerub IIA standarditega arvestamine osaliselt Soome avaliku halduse eripära tõttu.

Soomes peab siseaudit arvestama sellega, et avaliku halduse organisatsioonide ja avalikke ülesandeid täitvate organisatsioonide tegevust reguleerivad olulisel määral asutuste tegevusele avaliku juurdepääsu seadus (avalikustamise seadus) ning riigihangete ja kontsessioonide seadus (riigihangete seadus). Asutuste tegevusele avaliku juurdepääsu seaduse eesmärk on rakendada ametiasutuste tegevuses läbipaistvust ning kontrollida seeläbi avaliku võimu ja rahaliste vahendite kasutamist.

Põhimõtteliselt võib seda pidad ka siseauditi toimimiseks väljakutseks. Riskina nähakse, et siseauditi aruannete avalikustamise põhimõte ei avalda alati positiivset mõju suhtumisele siseauditisse ning võib samuti raskendada õige ja piisava teabe saamist.

Munitsipaalvaldkonnas puudub siseauditi korraldusele ja ülesannetele normatiivne alus. Vallaseaduses on selgelt sätestatud vallavalitsuse kohustus vastutada sisekontrolli ja riskijuhtimise piisavuse eest, kuid siseauditi kohustust seaduses ei ole. Põhjendatud oleks, et omavalitsus tunnistab hea halduse rakendamise ja riiklike vahendite kontrolli korraldamise osana ka siseauditi kohustust vastavalt IIA siseauditi kutsestandarditele.

Siseaudit on olemas suuremate linnade struktuuris ja valdade ühendustes. Revisjonikomisjoni stiilis asutus on munitsipaalsektoris ainult mõnes organisatsioonis. Munitsipaalsektoris on siseauditi operatiivne sisu erinev ja vallad on suutnud ülesande sisu väga erineval viisil määratleda. Siseaudit viiakse läbi ka lisatööna oma igapäevaste tööülesannete kõrvalt või jagatakse neid ülesandeid ka välisauditi tegijatega. Sellisel juhul peaks jagatud rollis töötav "siseaudiitor" pidevalt jälgima sõltumatusega seotud piiranguid oma töös.

Sõltumatus operatiivjuhtimisest ja otsesest aruandlusest aruandekohustuslikule juhatusele on tõhusa siseauditi põhiküsimus. Sõltumatu ja hea valitsemistava edendamise eeltingimus on, et siseaudit võib anda soovitusi ja seisukohti. Sõltumatuse ja objektiivsuse tagamiseks peaks siseaudit olema funktsionaalselt vallavalitsuse, selle üksuse või komisjoni alluvuses väljaspool.

Avaliku sektori siseaudit on sätestatud riigieelarve määruses, mis ütleb, et siseaudit tuleb korraldada, kui selleks on põhjendatud vajadus. Finantsmääruses on ka öeldud, et siseauditi korraldamisel tuleb arvestada selle suhtes kohaldatavaid üldisi standardeid ja soovitusi. Seega võib öelda, et riik on siseauditi määratlenud osana heast juhtimis- ja juhtimissüsteemist.

Era- ja munitsipaalsektori erinevus seisneb selles, et valitsusasutustel ja -asutustel ei ole tavaliselt valitsust kui institutsiooni, vaid need on nn peaametid, kus praktikas otsustab siseauditi korraldamise üksuse juht. Hinnanguliselt on vähem kui 40% avaliku sektori üksustest siseaudit korraldatud iseseisva funktsioonina või üksusena. Ainult mõne asutuse või asutuse jaoks on siseriiklikes õigusaktides ette nähtud siseaudit organisatsiooni- ja juhtimissüsteemi osana.

Avaliku sektori siseauditi funktsiooni arendamiseks tuleks suunata täiendavaid ressursse ja tugevdada ametiasutuste koostööd, näiteks vastastikuste ja ühiste auditite osas. Sel juhul võiks saada selgema ja laiema pildi nt. sisekontrolli ja riskijuhtimise seisust ning avaliku halduse struktuuri- ja tegevusprobleemidest.

Siseauditi määratlus ja ametialase raamistiku toimimine Soome avalikus sektoris on alles arenemisjärgus. Siduva õigusliku aluse puudumisel on oht, et siseaudit korraldatakse viisil, mis ei vasta IIA rahvusvahelistele siseauditi kutsestandarditele või et selle vajadust ei tunnistata hooloimata olemasolevatest tegelikest riskidest. 15. juuni 2020. aasta sõjaväe- ja päästeteenistuse reformi käsitlevas seaduse eelnõus on provintsivalitsuse kohustus siseaudit korraldada. Rakendatuna võivad uued õigusaktid edendada siseauditi korraldamist riigiasutustes ning oma tegevuse ühist hindamist ja arendamist kogu avalikus sektoris.