ESAÜ juhatus kujundas oma seisukohad audiitortegevuse seaduse siseauditi osa muutmise seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK) kohta ning saatis need rahandusministeeriumile 15.11.2023.
Taustaks
Rahandusministeerium on ette valmistamas audiitortegevuse seaduse (AudS) siseauditi osa muutmist ning selgitab vajadust põhjusega, et EL-ga liitumisel kujundatud avaliku sektori siseauditi mudel täna enam ei toimi, sest:
- siseauditi üksuse mehitamisel ei järgita kutsetaseme nõuet
- siseauditi standardite nõuetest ei peeta kinni
- rahandusministeeriumi kui keskse teenistuse roll ei toimi
- puudub teave siseauditi ühtlase kvaliteedi tagamisest
- ei ole ootust siseauditi ühtse metoodika kujundamiseks
- sisekontrollisüsteemi toimimise hinnangu edastamine RM-le on riigi raamatupidamissüsteemi muutumisega hääbunud 2016.aastast
AudS muutmise algatust ajendas ellu viima mh ka fakt, et IIA ei väljasta enam CGAP sertifikaate alates 01.07.2021, mis tähendab, et sertifitseeritud avaliku sektori üksuse kutsega siseaudiitoreid ei ole rohkem peale tulemas.
ESAÜ nõustub nende AudS muudatustega:
1) Edaspidi ei väljastata avaliku sektori üksuse ja ühingu siseaudiitori kutsetasemeid ning seadusesse jääb alles ainult avaliku sektori siseaudiitori kutsetase.
ESAÜ ettepanek: edaspidi käsitleda avaliku sektori siseaudiitorina seniseid avaliku sektori üksuse siseaudiitoreid (eelduseks CGAP sertifikaadi olemasolu ja sooritatud riigihaldusõiguse mooduli eksam). Avaliku sektori ühingu siseaudiitoritel tuleks edaspidi avaliku sektori siseaudiitori kutsele vastamiseks sooritada samuti riigihaldusõiguse mooduli eksam.
2) Arvestades riigieelarve pingelist seisu ei kujundata hetkel kohalikku avaliku sektori siseaudiitori kutset ega looda vastavat kohalikku eksamit.
ESAÜ ettepanek: enne lõpliku otsuse tegemist kaaluda kõiki võimalikke alternatiive (sh eksamikorralduse delegeerimist RM-ist välja, eksami väljatöötamiseks EL-i vahendite taotlemine, tuginemine olemasolevale siseriiklikule eksamikorralduse süsteemile).
3) Tunnistada kehtetuks aruande „Arvamus sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse kohta“ RM-ile esitamise kohustus.
ESAÜ ettepanek: aruande koostamise ning tippjuhtkonnale ja kõrgemale juhtorganile esitamise kohustus jääb kehtima.
4) Tunnistada kehtetuks ESAÜ, Audiitorkogu ja SAKK-i kohustus tunnustada täiendõppe koolituste sobivust. Ei see ega eelnev nõue ei ole praktikas eesmärgipäraselt toiminud.
ESAÜ ei nõustu nende muudatustega AudS-is:
1) Tulevikus ei nõuta avalikus sektoris siseaudiitori kutsetegevusega iseseisvalt tegelevalt siseaudiitorilt siseaudiitori kutset ega kutsetaset (CIA, CGAP).
ESAÜ seisukoht: regulatiivsed nõuded siseauditi kvaliteedi tagamiseks on Eesti põhjendatud ning siseaudiitori kutse omamine annab organisatsiooni juhtidele ja veelgi enam avalikkusele kindlustunde, et sisekontrollisüsteeme hindav siseaudiitoril on vajalikud teadmised ja ta tunneb avaliku sektori toimimise põhimõtteid kutsealal tegutsemiseks ning tippjuhtkonna nõustamiseks. Samuti tagab siseaudiitori kutse omamine järjepideva enesetäiendamise kohustust, hoidmaks oma oskusi ning teadmisi ajakohastena.
Avaliku raha kasutamisse ei saa suhtuda kergekäeliselt ning olukorras, kus avalikus sektoris siseaudiitorite üle tehtav järelevalve on olnud erasektorist nõrgem, mistõttu võib sertifikaadi nõude kaotamine avalikus sektoris veelgi raskendada ühetaolise ja kvaliteetse siseauditi tagamist.
ESAÜ ettepanek: nõuet mitte kehtetuks tunnistada või kehtestada see mõnes madalamas õigusaktis. Juhul, kui olemasolevates siseauditi üksustes ei ole kellelgi erialast kutsetaset, kehtestada üleminekuperiood (viis aastat) kutsetaseme omandamiseks.
2) Avalikus sektoris lepingu alusel siseauditeerimise teenust osutav siseaudiitori aruande allkirjastaja võib olla ainult atesteeritud siseaudiitor. VTK-st ei selgu põhjused, miks piiratakse avaliku sektori siseaudiitori kutsetaseme omanike (IIA poolt väljastatud ja jätkuvalt tunnustatav CGAP) võimalusi avalikus sektoris teenust pakkuda.
ESAÜ soovitab: vältida olukorda, kus asutuses siseauditi funktsiooni korraldamisel ei kohaldata siseaudiitorile kvaliteedinõudeid, samas kui siseauditi teenusepakkuja peab vastama olulisemalt kõrgematele kvaliteedinõuetele. ESAÜ ettepanek: säilitada senine süsteem, kus asutuse siseauditi funktsioonile rakendatakse asjakohaseid kvaliteedinõudeid.
Kokkuvõtteks
Soovitame rahandusministeeriumil enne AudS muudatuste kujundamist tutvuda ka peagi uuenevate IIA rahvusvahelise siseaudiitori kutsetegevuse standarditega (uus versioon avaldatakse eeldatavalt 2024. a alguses), et arvestada nende muudatustega. Seoses eelnevaga on IIA-l kavas ka sisulised ja korralduslikud muudatused sertifikaadi taotlemiseks vajalikes eksamites.
ESAÜ hinnangul vajaks AudS-is sisuliste muudatuste tegemine laiemat riskide ja mõju analüüsi, kui seda oli rahandusministeeriumi korraldatud veebiküsitlus 2023. a kevadel. Uuringus osalenud avaliku sektori juhtide erakordselt madal osalus ei anna ülevaadet tegelikust olukorrast ning saadud tulemused ei ole piisavad lõplike järelduste ja otsuste tegemiseks.
Ekslikke arusaamu võib tekitada ka VTK-s avaldatud rahandusministeeriumi seisukoht, et kuivõrd kümne aasta jooksul ei ole teemaks olevate õigusnormide mittetäitmisest tekkinud arvestatavaid probleeme, siis on riigi eelarvevahendite otstarbeka kasutamise vajadusest lähtuvalt mõistlik leevendada nõudeid siseauditi funktsioonile ja spetsialistidele.
ESAÜ teada ei ole tehtud uuringut avaliku sektori siseauditi üksuste siseaudiitorite tehtud tähelepanekutest, mille tulemusena on asutuste kontrollisüsteeme parandatud ja potentsiaalne kahju ära hoitud või riigi ressursse eesmärgipäraselt ning säästlikumalt kasutatud. Küll aga on avalikkuseni jõudnud mitmeid juhtumeid, kus puudulike kontrollisüsteemide tõttu on isiklik ja avalik raha segi läinud või kus oleks olnud võimalusi riigi ressursside tõhusamaks ja mõjusamaks kasutamiseks.
ESAÜ on arvamusel, et pika perioodi jooksul üles ehitatud avaliku sektori siseauditi süsteemi kergekäeline ümberkujundamine vähendab professionaalset lähenemist sisekontrollisüsteemide tõhustamisele. Kompetentne siseauditi üksus aitab kaasa vara sihipärasele ja heaperemehelikule kasutamisele ning juhtimisotsuste tegemisele lähtuvalt õigusaktidest ja arvestades maksumaksja huve. Loodame jätkuvalt avatud aruteludele ning igakülgsele koostööle, et ühiselt leida siseauditi kutseala arenguteks sobivaid viise ja lahendusi.
Vt SIIT ka kokkuvõtet rahandusministeeriumi infohommikust 24.oktoobril, kus tutvustati uuringut ja AudS muudatuste ettepanekuid.